绿色是生态文明的底色，生态环境关乎民族未来、百姓福祉。强调生态文明建设离不开绿色发展，绿色发展逃不脱环境治理这一课题。面对生态环境与经济发展，国家展开了一系列探索，其中生态环境导向开发模式就是其中之一。生态环境导向开发是引导社会资本参与绿色发展的模式之一，两轮试点地区和项目涵盖农业、流域、山区、园区等多个方面。对于矿区生态修复而言，生态环境导向开发模式是一种新的方法论，但目前有关矿区生态修复的研究多从技术层面探讨修复模式的创新，而生态环境导向开发模式试点也缺乏具体实践经验的汇总。在第一轮生态环境导向开发模式试点将结，第二轮试点实践方兴未艾的当下，本研究将以两次实践中矿区生态环境导向开发模式实践为基础，总结其中的手段以及试点中的困境，并试图据此给出相应的应对策略。
一、矿区生态环境导向开发模式试点的实践
（一）生态环境导向开发模式的内涵解析
生态环境导向开发模式并非我国独创特色，它来源于美国学者提出的“生态导向”概念：注重土地潜在的经济价值而忽视生态环境保护过程是导致美国城市生态环境功能受损及无序扩张问题的主要原因，基于此提倡“生态优化”，将区域生态价值和服务功能与当地土地开发利用规划政策匹配结合，以消解负外部性问题。[1]也即这是一种在兼顾生态环境保护与经济发展二者的基础之上，以生态环境的保护、维持与修复为前提的绿色发展模式。在外文文献和我国学者的翻译中多表示为Eco-environment oriented Development或Ecology oriented Development，简称为EOD模式。但实际上外国学者的研究对此并无明显区分，不管作何表述，其内涵都指向生态友好型发展，是可持续发展(sustainable development)的延伸和体现。外国学者对于生态环境导向开发模式的看法与其说是视之为工具，不如说是一种观念和理念，贯穿于他们行动决策的方方面面。不只是在生态环境开发项目上，在所有涉及生态环境领域的法律、案例以及讨论会，或者从另一个层面上讲，所有的土地规划上，生态环境导向都是利益相关方倡导和普遍要求的。并且这种对生态环境导向的要求更多是一种自下而上的绿色运动(green movement)的群众诉求，而不像国内实践中更多靠自上而下的政策主导推动。因此，从生态环境导向开发模式的源流来看，它是一种可持续发展、绿色发展理念，并不是可直接用以实施的具体实践范式。
在我国政策文件中，生态环境导向开发模式的概念首次出现在2020年发布的《关于营造更好发展环境支持民营节能环保企业健康发展实施意见的通知》中，其内涵在同年9月《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》中明确，意指“以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式”，简称为EOD模式。它在生态环境持续性改善的基础上，利用产业开发方式作为主要手段将产业产出增值反哺生态环境修复与治理所需要的资金，深耕生态环境的潜在价值，从而将产业发展与生态治理进行融合，形成当地生态环境社会可持续发展模式。[2]由此可见在政策文件中的生态环境导向开发模式内涵兼具生态保护和环境治理，需要生态环境治理与经济价值相伴相生，不能只有治理而无后续经济发展，也不能只发展经济而无治理恢复。总之在我国政策文件的表达中，生态环境导向开发模式是一种可持续的、具有绿色发展特征的新经济展开方式。
（二）EOD模式的法律规制路径
目前，EOD模式只存在于我国部门规章和地方性文件，由于起步晚、发展慢，至今没有在法律中有所展现。在部门规章中，生态环境导向开发模式体现为政策表达。除直接的试点通知外，对生态环境导向开发模式的开展具有市场化特征。如在《关于营造更好发展环境支持民营节能环保企业健康发展实施意见的通知》中，生态环境导向开发模式是一种商业模式创新；在《关于加快推进洞庭湖、鄱阳湖生态补偿机制建设的指导意见》中生态环境导向的开发模式的运作方式体现为重点激励、培育社会资本参与生态环境领域项目投资建设运营的试点；在《关于扩大战略性新兴产业投资 培育壮大新增长点增长极的指导意见》中，EOD模式则体现为环境治理模式创新，关注重点在节能环保产业试点。此外，《关于推荐生态环境导向开发模式试点项目的通知（2020年）》对EOD环境导向开发模式的具体试试方式作了一定指引。总体说来，实现以丰补歉、经济收益与生态收益双赢是EOD模式追求的重点，它通过在一个市场主体主持项目中轻收益重环保和高收益高污染的“肥瘦搭配”，协同收益较差的生态环境治理项目与收益较好的相关产业开发项目实施，将高回报的产业收益反哺低回报的生态环境治理投入，以达到但项目内项目边界范围整体收益的自平衡。[3] 纵向对比两次推荐项目试点的通知，可以看出两次试点均秉持以后续经济效益反哺前期环境投入的而理念，倡导环境治理与经济效益发展项目一体化展开。两次项目通知采取了同样的开发性金融政策支持，但在申报条件上第二次通知有更进一步的细化与严格化规定，也即要求项目实施“不能增加政府隐形债务”。
（三）矿区EOD模式试点实践的基本样态
目前全国范围内共有11处生态环境导向开发模式的矿区试点，其中第一轮生态环境导向开发模式试点有3个涉矿区，约占第一轮总数的8%；第二轮中有8个，约占第二轮总数的14%。在这些试点实践中主导单位以政府+企业为主，也有部分主导单位是单独政府，没有单独企业为主体的情形。同时即使政府+企业的模式是主要情形，这些企业是国有控股或国有独资企业的占比也达三分之一，假如算上单政府模式的情形，比例将达到五分之四。由此可以推导出矿区生态环境导向开发模式试点实践实质上仍旧以政府“全权”主导为主。
就治理模式而言，生态环境导向开发模式的主要内容的政策表达体现为以生态保护和环境治理为基础的因地制宜绿色可持续发展。在实践中，矿区通常面临生态修复的难题，难主要体现修复方式难、修复融资难、后续开发难。在11处矿区试点中，除信阳市上天梯非金属矿山还在采且矿产储量丰富外，剩余矿区均为已枯竭或已关闭的废弃矿山，部分甚至是采煤沉陷区。废弃矿山生态修复面临的主要难题是水土流失严重、土壤污染情况复杂、山体滑坡泥石流现象频发、植被同质同地恢复困难、废弃矿渣煤矸石有机回收处理再利用技术水平低等。[4]复杂的生态环境修复是进行矿区后续开发发展的前提，但是要想进行生态环境修复，投融资是首先需要解决的问题。生态环境导向开发模式就是希冀更多引入社会资本，避免单政府财政投入，以解决在矿区等修复发展中资金短缺的问题。
就矿区自身情况而言，在试点十一个地区中，多数矿区在第一轮试点展开之前就已经开展过生态环境治理，继续参与生态环境导向开发的试点原因一是前期生态环境修复不足、效果不明显，二是当地还需要后续产业入驻或改变旧有采矿业发展模式以发展新业态。
就矿区后续发展而言，由于大部分试点矿区矿量已不算丰富，各试点地区采取的发展模式或盈利模式多以文旅产业为主，具体体现为公园（景区）建造、产业园建造、康养产业开发；也有部分矿区采用与乡村振兴、城市开发建设结合的发展模式；对于矿产资源还有富余，适宜开发的矿区，也有试点地区采取更新矿区发展模式，以采矿权的出让等进行开发实践。不论采用哪种发展方式，矿区生态环境导向开发的资金回笼都体现出较强的项目经营性收益反哺性。
二、矿区生态环境导向开发模式试点暴露出的问题
（一）EOD模式定位不清晰
EOD模式到底是一种理念指引还是独立的行为模式，并没有清晰的界定。在政策文件、试点地区报告中通常是混同了模式和理念，具体体现在部分试点地区在生态环境导向开发模式下使用PPP模式、绿色金融借贷模式等开展创新性尝试，生态环境导向开发并不表现为独立的开发模式。同时，生态环境导向开发模式有赖于政府的引导，在试点之后出台的相关政府文件或多或少会提出给生态环境导向开发项目财政政策优惠，这诚然是对生态环境导向开发项目的政策支持。可追本溯源，生态环境导向开发项目目的在于引入社会资本，减少生态环境修复、环境治理中的财政支出，但是综合两轮试点的激励政策，在项目运作过程中仍旧在增加政府隐形债务。生态环境部所提倡的EOD模式是当地生态产品价值实现的重要机制之一，其中产业的增值、溢价、盈利主要来自产业开发项目与生态环境恢复治理项目的相辅相成、统筹开展，以用于反哺生态环境治理支出的费用，最终实现生态环境质量的改善与区域发展品质的提高；并结合乡村振兴战略等政策导向在生态农业、文旅康养等关联产业中最大限度释放生态产品价值，实现产业增值溢价。[5]但在具体实践中生态环境导向开发模式的定位不明，使得操作手段也无法配合得到有效实施，地方实践出现采用全新方式还是旧有方式混合的困顿。
（二）EOD模式参与主体不足
在我国现行两轮生态环境导向开发模式试点中，参与矿区试点的主体主要包括政府、国有（控股）企业两类，也仍旧以政府资金注入或背靠国家信用、国家资本为主要支撑方式，市场主体参与不足。而且在这两轮试点所选取的矿区多已经经过了至少一轮的生态修复或整改才被纳入试点范畴，这意味着生态环境导向开发模式试点区域没有或少有修复、整改的需要，探索绿色发展是实践中的重点。但是改革试点的成果应当具有可复制性和可推广性，面临我国辽阔国土复杂的情形和矿区生态修复的现实需要，这些试点经验难免力有不逮。同时，生态环境导向开发模式设定的初衷是生态环境治理的投资与收益的有效分配，模式发展要点是社会资本引入，避免单一财政支付负担。现下主体结构单一追本溯源是项目投资大、周期长、项目利好效果不佳等所致。同时，矿区所在之处往往是经济发展较为薄弱的地方，就两轮试点选取地点而言，有半数以上的农村乡镇，经济发展水平较低。这些地区也由于本身经济水平较弱无法吸引市场主体参与本地投资，这也是导致当地生态环境导向开发项目参与主体不足的原因之一。
（三）试点矿区情况不明
在十一个试点地区中，存在一定比例不需要或者已经经过一轮或多轮生态修复的矿山，对于已经经过修复的矿山没有必要纳入生态环境导向开发项目不存在生态修复的前提，也就不存在生态修复+产业开发相结合的试点实践。再将利益相关方纳入生态环境导向开发项目会让他们直接享受开发利用的利好，和过去PPP模式等已有成熟运作模式无异。在生态环境导向模式中他们有政策助力和绿色金融、开放性金融等财政支持，会有侵吞国有资产之嫌。同时由于试点矿区以矿产资源已枯竭或不适宜开发的矿为主，在后续发展中不能再以矿产开发也即存量经营作为未来产业发展的“主力”，而只能转向废弃、遗留矿产的再生利用，或者与其他产业融合。在此情景下，为了满足环境治理与绿色发展一体化推进便需要探明当地存量资源、明晰矿区产权属性。
三、矿区生态环境导向开发模式试点困境的对策建议
（一）明确生态环境导向开发的理念定位
生态环境导向的开发虽然作为独立的试点项目开展了两轮多方面多层次的试点，但是在试点中并没有明显发育出独立的、具有特殊性的方式，而只是理念倡导，实质上没有脱离PPP模式等的窠臼。因此在试点中应当明确“生态环境导向开发”的理念原则性地位，再根据不同行业、情形因地制宜、分门别类作适用模式的普遍性归纳。如可以形成EOD+PPP模式经验，综合采用已相对成熟的政府引导模式，通过绿色金融引入多元主体参与生态环境导向开发项目，为生态环境导向开发模式的未来提供更多样态可能。
（二）注重社会资本引入的多样化参与方式
党的二十大报告再次强调要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，在生态环境导向开发中也有同样的导向性要求。在试点中，偏向政府主导的方式是主流，但是政府引导不能理解为政府出资，这也不是生态环境导向开发项目的设立初衷。在矿区EOD模式的推进实践中，生态修复需要大量前期资金、人力投入，有效利益引导的缺失容易导致社会资本参与动力不足，无法实现试点目的。为此，除了开发性金融外，针对矿区生态修复与后期开发，可以在当地整体发展与土地、采矿权属已有法律规定基础上探索社会资本引入的多重激励。
（三）探索矿区国土空间规划引导生态环境导向开发
结合上述矿区EOD模式实践现状，将环境治理与产业发展融入地区国土空间规划是最有效的方式之一。由于矿区生态修复与后期发展时间长、规模大，需要有相对宏观的、稳定的政策做先导，形成吸引社会资本投入的生态环境开发模式，保证企业营利性得到满足。国土空间规划由于一经作出不得随意变更，便具有了天然的制度优势。国土空间规划是未来社会发展规划的重点，国土空间用途管制也应以人与自然和谐共生为逻辑起点，以生态文明理念为引领，摒弃以经济价值为单一目标的空间开发利用逻辑，重塑国土空间利用的多维价值体系，构建利用与反馈、发展与保护和谐共生关系。[6]同时将地区发展纳入国土空间规划，能够实现有效信息披露，在社会资本参与投资方面也能减轻信息不对称问题。在矿区生态环境导向开发上，项目的前期投入以矿山修复、土地整治、配套产业园设施改造更新为主，后期的资金回流主要依靠关联的自然资源综合利用、土地升值转让、循环经济产业园经营、厂房租赁销售及特色矿山公园运营等收入。[7]以国土空间规划引领，有助于破解矿区生态环境导向项目落实中增加地方政府隐形债务的难题。
四、结语
作为一项实践推动理论发展的绿色发展模式，生态环境导向开发模式需要从实践中总结经验，及时总结、主动总结，才能够及早发现问题，以科学方法指导实践。二十大会议强调，必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局、着力推动高质量发展。[8]我国许多矿区经历了多年的开采面临生态环境恶劣、经济发展转型停滞的阵痛，运用生态环境导向开发模式引导开发不失为解决发展困境的新模式。
参考文献：
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[8] 中国政府网.中国共产党第二十次全国代表大会关于十九届中央委员会报告的决议[EB/OL].(2022-10-22)[2022-10-26].http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/22/content_5720925.htm.
