水流作为自然资源统一确权登记的重要部分，又是较为特殊、复杂的登记单元类型。在实际生产工作中，以水流管理范围线为基础，结合堤防、水域岸线划定登记单元，存在很多的不确定性。例如水流呈线状的特殊性，不同区域管理范围线的划定方法不同，且部分成果与实地不相符以及无堤防段等情况；水流权属管理的复杂性，管理范围线内普遍存在集体土地、合法城镇建设项目以及政策解读不够全面、社会面存在各种疑虑等问题。
一、水流自然资源确权的现状分析
按照《自然资源统一确权登记暂行办法》《自然资源确权登记操作指南（试行）》等现行规范，水流登记单元的划定以管理范围线为基础，结合堤防、水域岸线划定；有堤防的，原则上在堤防和护堤地一定范围内划定；无堤防的，原则上在设计洪水位范围内、以地方政府确认的水域岸线划定；以及原则上要避让城镇开发边界红线、永久基本农田保护红线等。规范较于原则，不确定性较大，因此，如何划定仍需细化具体操作方法。
二、水流自然资源确权的相关规定及存在问题
（一）《自然资源统一确权登记暂行办法》划界规定
《自然资源统一确权登记暂行办法》第四条规定：通过开展自然资源统一确权登记，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源之间的边界。由于目前法律只明确自然资源所有权代表行使主体为国务院，自然资源所有权代理行使主体并未明确，因此不同层级政府行使所有权的边界暂不划定。
（二）各部门对水流自然资源边界的相关规定
（1）自然资源部门对水流边界的规定
第三次全国国土调查将河流水面界定为天然形成或人工开挖河流常水位岸线之间的水面，不包括被堤坝拦截后形成的水库区段水面；将湖泊水面界定为天然形成的积水区常水位岸线所围成的水面。可见第三次全国国土调查对水流的范围规定为常水位岸线之间的水面范围。
（2）水利部门对水流边界划定的规定
1、河湖管理范围划定标准
有堤防的河道、湖泊管理范围为岸线（含堤防）内范围及护堤地。无堤防的河道、湖泊管理范围为设计洪水位或历史最高洪水位线覆盖范围；平原河道当设计洪水位覆盖范围过大时，范围由河口向外延伸30～50m（经过城镇的堤段不少于10m）。
2、堤防水利工程管理范围划定标准
堤防水利工程的管理范围包括工程、设施的建筑场地和管理用地，即堤身及防渗导渗工程、两侧护堤地、穿堤建筑物、护岸工程、附属工程设施及管理单位的办公、生产、生活设施等建（构）筑物的管理范围。防洪、防涝的堤防及间堤的管理范围为堤防背水坡脚向外延伸30～50m（经过城镇的堤段不得少于10m）。
（三）水流自然资源边界划定存在的问题
（1）由于第三次全国国土调查的土地利用现状分类标准由自然资源主管部门制定，而河湖管理范围、水利工程管理范围划定标准由水利主管部门制定，两部门对水流范围的认定在国土空间上存在较大差异，增加了第三次国土调查成果与水利相关管理成果之间的衔接阻碍，加大了利用第三次国土调查已有成果开展水流自然资源边界划定的技术难度。因此，如何在水流自然资源确权工作中科学运用第三次全国国土调查成果值得深入思考。
（2）水流生态空间与国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地存在区别，自然保护地是国家高度重视、给予特别保护的自然生态空间，以自然保护地审批成果确定自然保护地的空间分布；而水流概念抽象，目前尚未有法律、法规明确水流的生态空间，相关的技术标准规范也少有对水流自然资源边界的具体规定。因此，如何科学、准确划定水流生态空间是水流自然资源确权工作的重要问题。
三、水流自然资源的概念
（一）水流自然资源的所有权性质
（1）水流的所有权性质
《中华人民共和国宪法》第九条规定“矿藏、水流等自然资源属于国家所有”，因此水流自然资源资产的所有权性质为国家所有。
（2）水资源、水工程的所有权性质
《中华人民共和国水法》第三条规定：水资源属于国家所有；第四十三条规定：国家所有的水工程应划定工程管理和保护范围。因此已划定水利工程管理和保护范围的水利工程属国家所有。
（二）水流自然资源的相关概念
（1）水流的定义
我国水利专家学者对水流的理解为：江河湖泊在一定水位下形成的水面及其水面之下的水体，通常称为水域，水域在水平面上的陆地边界通常称为岸线，即水流生态空间包含水域及岸线。
（2）河湖管理范围
水利主管部门认为，对于有堤防的河湖水利工程，管理范围包括堤防以内的区域及堤外一定范围的护堤地；有“三查三定”、征地红线、不动产登记发证等权源文件的，在满足管理范围划定标准的情况下以较大的范围为准。对于无堤防的河道、湖泊管理范围以设计洪水位线划定。
（3）河湖岸线范围
河湖岸线控制线分为临水控制线和外缘控制线。临水控制线是指在河岸的临水一侧顺水流方向或湖泊沿岸周边临水一侧划定的管理控制线，外缘控制线一般以河（湖）堤防工程背水侧管理范围的外边线作为外缘控制线，对无堤段河道以设计洪水位与岸边的交界线作为外缘控制线。
四、水流自然资源确权方法探究
（一）水流自然资源确权工作内容
水流自然资源确权包括水流登记单元（生态空间）划定和在水流登记单元内全民所有与集体所有的边界、不同集体所有的边界划定。水流生态空间包括水域、滩涂及岸线于一体的所有空间范围，水流生态空间划定以河湖管理范围为基础，统筹国土空间规划城镇开发边界划定成果，结合堤防、河湖岸线综合划定；土地所有权边界统筹河湖管理边界与集体土地所有权边界划定。
（二）水流生态空间范围内全民所有与集体所有的边界划定方法
（1）位于城镇国有土地范围内的全民所有边界划定
依据《中华人民共和国宪法》第十条“城市的土地属于国家所有”，位于城镇国有土地范围内的水流生态空间为全民所有，除保留行政区划界线外不再细化。
（2）位于农民集体所有土地范围内的全民所有与集体所有边界划定
对位于农民集体所有土地之间的水流所有权边界划定，宜收集水流登记单元沿线相关的国有土地权源文件，包括征地红线、已发证的国有土地不动产权证、水利部门“三查三定”资料等，已有权源文件的土地红线及农村集体土地所有权数据库已确认的国有土地边界作为全民所有与集体所有划定的边界。
五、结论
水流作为自然资源统一确权登记的重要类型之一，开展水流自然资源统一确权登记，科学合理地划定水流登记单元，对于加强水资源和水生态保护以及水流自然资源登簿发证等具有重要作用。对水流等自然资源进行统一确权登记是摸清自然资源资产家底，夯实生态文明建设的基础，对进一步推进产权制度改革，构建系统完整的生态文明制度体系，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。
参考文献：
[1]陆钦网,黄东海,张李军.自然资源统一确权登记存在问题与对策[J]国土资源导刊,2019,16(2):20-23.
[2]徐文海,谭勇,姚德懿.自然资源登记单元划分方法研究[J].国土资源导刊,2018,15(3):1-6.
