一、引言
学术界就有关水权的争议一直未能达成一致。本文采崔建远教授在《准物权研究》中有关水权的论述，即“水权区别且独立于水资源所有权，是一种水资源使用权。”1水权并非是一种所有权，而是一种用益物权，所有权归国家。“水资源所有权属于国家，因此水权转让是一种典型的准物权转让，具有让与性，水权有序转让离不开法律对水权转让事项的完善规定。通过立法的形式划定水权的明确含义、确定水权在国家法律体系中的合法地位。2生态补偿是跨流域调水需要解决的重点问题，水权补偿作为生态补偿的重要手段，能够充分发挥市场对资源的调控作用。3跨流域调水，必须厘清水权制度的基础理论、法律内涵、明晰水权交易原则，根据我国跨流域调水的实践完善相关法律体系，从制度层面实现跨流域调水的合法化和规范化。
二、立法体系
我国关于跨流域调水的相关法律规定主要体现在《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）之中，除此之外，《中华人民共和国水污染防治法》（2017年）、《防洪法》《中华人民共和国水土保持法》（2010年）等法律也与跨流域调水有关。
就行政法规而言，2014年国务院颁布了《南水北调工程供用水管理条例》，是指导我国跨流域调水的基本法规。相关的行政法规还有《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（2017年）等。
在部门规章层面，包括《取水许可管理办法》（2017年）、《水权交易管理暂行办法》（2016年）、《入河排污口监督管理办法》（2015年）、《水文站网管理办法》（2011年）、《水利工程质量检测管理规定》（2008年）、《水量分配暂行办法》（2007年）、《水利工程建设安全生产管理规定》（2005年）。
跨流域调水涉及的地方性法规及行政规章数量较多，从2013年到2016年间，就有河北省、山东省、广东省等地分别出台了相应的管理规定。
三、立法存在的主要问题
“虽然我国的《宪法》《民法典》《水法》等法律均确立了水资源的所有权人只能是国家，但是我面对体量十分巨大的国家所有的水资源，却尚未建构其真正有效的水权配置、水资源管理及保护的基本理论及制度，也没有构建出合理的水权取得、水权交易及水权保障规范。”4立法的缺失使得水资源得不到有效配置，同时也阻碍了我国社会经济的发展。
（一）跨流域调水管理体制缺乏法律层级的规定
由于《水法》中没有涉及流域间权属划分的规定，因此,目前跨流域调水管理体制不明确仍然困扰着跨流域调水工程的顺利进行。关于跨流域调水的管理体制目前仅在《南水北调工程供用水管理条例》中有体现。我国相关跨流域调水管理体制亟需改革。
（二）跨流域调水工程的合规性审查不足
《水法》规定对跨流域调水工程对相关区域的经济、政治、文化、民生影响较大，统筹规划尤为重要，应当结合区域实际进行立法层面的全面规划和科学论证。但是我国在具体规定方面仍然处于空白状态，惩罚机制的有效性有待提升——对于违法取水、未按规定取水等行为的处罚力度不够，调水工程建设的负面清单管理制度的缺位也给跨流域调水相关问题的解决带来了阻碍。
（三）利益平衡机制和生态补偿机制不健全
生态补偿有广义和狭义之分。广义的生态补偿还包括除外部经济性内部化以外的外部不经济性内部化。5目前我国在水资源领域的立法较为宏观与笼统，在公众参与机制、生态补偿机制等方面仍然存在不足。虽然在《水污染防治法》（第8条）、《环境保护法》（第31条）、《水土保持法》（第31条）中进行了有关规定，但是跨流域调水的生态补偿工作仍然缺少可行性、全面性、强制性。仍需创设相关的法律制度平衡各方利益、保护生态。
（四）跨流域调水工程运行调度管理有待规范
部分跨流域调水工程监管存在不到位的情形未纳入调水区水资源统一调度管理。《水法》（第22条、第44条）对于调入和调出流域的用水规定较为原则宏观，缺少详细具体的法律法规予以明确，对于此类问题的类型化研究有待进一步深入。
四、跨流域调水中的利益衡量
在跨流域调水活动中，利益衡量问题的解决是跨流域调水成功的关键。跨水域调水各方利益错综复杂，需要协调和平衡各方利益以促进社会共同体的共存与发展。利益冲突难以避免，需要妥善解决跨流域调水中的利益差别和矛盾利益主体对立。
（一）跨流域调水中的利益类型
1. 人类环境利益
人类作为自然界的重要主体和环境利益的享有者，自然界环境状态的好坏深刻影响或则人类的生存与发展，人类活动所给自然环境带来的不利变化将时刻影响着人类的生存雨繁衍。6环境利益与市场支配下的经济利益仍然有所区别，人类对环境利益关注度与保护力度不够，过去一味追求经济发展，忽视对环境利益的保护和关注，对生态发展造成了难以弥补的损害。跨流域调水往往会对环境带来不利影响。例如调水区可能会面临植被覆盖率下降、生态保护区的损害、动植物栖息地的破坏、调水区水量减少等问题等问题；而受水区，由于地表水的下渗量增多，蒸发量增加，局部地区土壤盐渍化等问题也会给受水区的居民、动植物造成不利影响，进而造成环境利益的损失。7
2. 经济利益
作为跨流域调水中最主要和最突出的利益冲突表现形式——经济利益的冲突，需要引起人们的重视，其中包括经济公共利益和经济个体利益。从调水区和水量通过区的角度来看，不得不减少水资源的使用及限制向水体排放污染物以保证受水区接受充足的水量和良好的水质。因此，调水区和水量通过区的经济发展都需要以水质及生态的保护为前提，其经济发展会受到一定程度的影响和制约。此外，跨流域调水的经济利益还体现在水价和水费的收取标准制定上，合理的水价制度和行之有效的水费收取方式将会直接决定跨流域调水的经济利益的可持续性发展。
3. 社会利益
我国水资源总量不足、时空分布不均、生产力布局与资源分配不相适应的问题已经成为我国社会发展的不容忽视的阻碍。发展经济，统筹区域发展离不开对水资源战略性意义的准确把握日，通过跨流域调水以缓解受水区水资源短缺带来的社会问题，优化水资源配置格局，以促进社会的整体进步。
4. 利益博弈
跨流域调水工程的兴建，对调水区和受水区的经济发展和生态环境都会产生或多或少的负面影响。对于调水区而言，跨流域调水需要占用大量的耕地，给当地的农业生产发展带来负面影响，从利益收入角度，跨流域调水的地方收益明显小于社会收益，完善的激励机制或利益补偿机制是提高调水区的积极性的重要举措。因此，作为水资源合理配置的重要手段之一，跨流域调水要协调好调水区与受水区的利益冲突，全面发展和提升水资源为不同区域带来的经济、社会和环境效益。随着全社会对生态环境的重视程度提高。如何协调好调水区与受水区的利益，跨流域调水不可避免地会带来的产业结构调整、征地移民安置等经济民生问题，解决好经济社会可持续发展与生态环境保护关系，是跨流域调水工程规划和设计过程中需要重点考虑的问题。
（二）跨流域调水中的利益冲突与协调
《民法典》第9条规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源，保护环境”。本条被称为《民法典》的绿色原则。避免资源浪费、减少环境污染提高生态的可持续发展水平已经成为全社会的共识。应当始终把坚持和贯彻“绿色原则”作为跨流域调水的重点。在法律实践中，协调好立法、执法、司法过程中各方利益平衡的重要原则，由于跨流域调水工程沿线利益差别和利益主体的存在，满足、协调、调整这些利益冲突变至关重要。如何解决两方冲突对立的矛盾，协调好利益分配分配，成为亟需解决的问题。从管理机构的设置上，通过立法完善各级各类管理机构；从利益协调分配角度，要妥善处理好水资源合作与水资源保护者之间的利益分配关系。从立法角度，通过加强对跨流域调水工程的管理和立法，以法律强制力和约束力保障跨流域调水工程建设与管理的正常实施以及相关体制机制的有效运转，跨流域调水的有效管理离不开科学、稳定的国家政策和法律，充分发挥法律在跨流域调水工程的规划、建设、管理机构的设置、职责划分、运行调度、水量控制与分配、水事纠纷的处理等方面的约束、规范和保护作用。目前我国跨流域调水的立法研究多集中在生态补偿或水权交易等某个领域，从跨流域调水全过程角度提出立法研究相对较少。因此，加强跨流域调水的立法研究十分重要且意义重大。通过完善跨流域调水的立法制度来解决跨流域调水的相关问题、确认并协调跨流域调水的多元利益、填补现有法律法规的空白与缺失。跨流域调水的立法诉求涵盖技术、法律和管理等多个领域，涉及管理体制、防洪、水资源管理、水环境治理与修复等多个方面。可以通过一下三个方面加以完善。
1. 突出强化生态补偿在环境保护法中的地位
在《水法》《水污染防治法》《防洪法》《环境保护法》等现有水资源管理与保护法律法规中，确立跨流域调水的管理与保护诉求，除了应秉持生态优先、绿色发展、严格监管等原则外，还应兼顾干支流、上下游、左右各方按保护需求的多样化问题。通过立法的形式将跨流域调水涉及的多方利益主体的利益诉求在基本原则中加以确认。完善水资源开发利用及保护领域的单行法和专门立法，将跨流域调水的特殊诉求分散设置于现有水资源管理与保护的法律法规体系中。特别是在防洪、水资源管理与保护、水污染防治、水资源配置与调度、水工程管理等与跨流域调水管理切实相关的章节中。
2. 推动跨流域调水管理专门立法进程
在提高已有跨流域调水管理相关法律制度的约束性的同时，梳理对于跨流域调水管理至关重要的管理权限划分、水资源配置与调度、水工程管理等领域的法律规定，并结合跨流域调水特殊需求，细化具体规定。除一般性针对水资源管理、配置与调度、水工程管理等法律条文中可能涉及跨流域调水管理的问题外，建议针对跨流域调水管理在调水权限、多方利益主体的协调、生态补偿等特殊需求方面，推进专门的立法，以条例或者部门规章的形式发布。
五、跨流域调水中的水权交易
水权主要指向的是自然人、法人或者非法人组织，依法经水资源行政管理机关许可，得以运用水利工程或相关取水设备而径直由江河、湖泊或地下汲取及对水资源进行利用的一种权利。8水权交易，顾名思义，是有关权标的物正式或非正式流转的市场化行为，授权用水者之间通常将水权量、许可用水量或用水总量指标纳入考虑。9总体上看，我国就水权相关理论的研究和立法都较为笼统，相关法规的原则性较强。在面对现实中出现的各类水资源争端纠纷时，规则的司法实用性和可操作性不高，进而造成用水冲突不能得到妥善解决的局面。针对此类问题，需借鉴域外成熟完备先进的相关水权制度予以完善。10随着我国法律体系的不断完善，有关水权的初始分配框架已经初步形成，国内已经开展的一系列有关水权市场的实践和试点经验为我国水权制度的进一步完善具有积极意义，例如取水权的确立及水权交易的实践探索，为水权制度建设积累了经验，创造了必要条件，但有关水权确立登记、水权交易规则、水市场与中介组织、社会层面和政府层面的监督机制等一系列制度的缺失，使得水权流转仍然面临各种阻碍。而跨流域调水水权生态补偿机制的建立和完善，能够使全社会各行各业充分认识到水资源的非无限性和稀缺性，通过市场的作用使调水资源的资源要素价值和生态环境价值充分体现。资源、环境(生态)的受益人通过支付相关费用的方式实现对生态环境的保护者的合理经济补偿。水权生态补偿有利于通过发挥市场在水资源配置中的决定性作用，通过市场这只“看不见的手”弥补区域间水资源的分布的不足，同时也能够通过调节市场来协调好经济发展和生态保护之间的关系。
目前水权市场建设仍然面临诸多困难和挑战。水资源不同于土地、矿产等其他自然资源，难以直接借鉴土地、矿产等其他自然资源的确权与交易模式。概括而言，水权交易的制度性问题主要集中于制度的不完善以及制度的不统一之上，完善水权交易的规范设计以及制度的区域统一性，将是下一步研究工作的重点。
六、总结
我国的水资源属于国家所有，水资源的合理利用以及水权市场的良性运行需要一系列的配套制度予以保障，而目前我国水权交易规则仍然处于十分不完备的状态。为加快推动我国跨流域调水的立法进程，需要有关部门立足市场实际需要，充分了解我国当前跨流域调水管理的立法诉求，以市场为导向，构建针对跨流域调水管理体制、利益平衡、水权交易和生态补偿为重点的法律制度，弥补现有立法体系关于跨流域调水管理针对性不强的问题。
没有任何一部部门法或措施可以一劳永逸地解决水资源枯竭、短缺以及水污染等水资源危机，需要公私法结合以及多种良策的合力。跨流域调水中水权的配置不合理及水资源使用效益不高的问题，会在一定程度上加剧我国水资源匮乏的问题，同时为生态环境的建设发展带来负面影响。
我国跨流域调水水权法律体系的完善，应从以下方面予以着手：1. 立法层面：突出跨流域调水生态补偿在环境保护法及相关法律法规中的地位和作用，修改水资源开发利用及保护单行法中与生态发展和市场需求不相适应的部分，加强水资源开发利用领域的专门立法、科学立法；2. 行政管理层面：对国家兴建的大型跨流域调水工程可以由国务院出台跨流域调水专门法规，有效解决跨流域调水中的难点问题；3. 市场管理层面：推行水权市场配置制度，使“市场在资源配置中起决定性作用”。有关跨流域调水的法律法规形式丰富多样，有关内容和任务各有不同，但从整体上看，必然形成一个有机统一、协调一致的法律体系。
1.崔建远：《准物权研究》，法律出版社2003年版，第20页以下。
2. 参见崔建远：《水权转让的法律分析》，载《清华大学学报(哲学社会科学版)》2002年第5期，第40-50页。
3.参见才惠莲：《我国跨流域调水水权生态补偿的法律思考》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2009年第9期，第45-49页。
4. 单平基：《私法视野下的水权配置研究》，东南大学出版社2019年版，第22页。
5.参见伊媛媛：《跨流域调水生态补偿的利益平衡分析》，载《法学评论》2011年第3期，第94-101页。
6.参见徐祥民：《环境利益的享有者和维护者——气候变化防治法建设的视角》，载《中国法律评论》，第141-149页。
7.参见管光明、庄超、许继军：《跨流域调水管理与立法》，科学出版社2019年版，第67页。
8.参见王利明主编：《中国民法典草案建议稿及说明》，中国法制出版社2004年版，第423页。
9. See MARSTONL, CAIX.:An overview of water reallocation and the barriers to its implementation. WIRES Water Publishing , 2016(03): 658-677．
10.单平基：《我国水权取得之优先位序规则的立法建构》，载《清华法学》2016第1期，第142-159页。
作者简介：喻馨屿（1998-），女，汉，四川泸州人，硕士研究生在读，研究方向：民商法学。