引言：环境管理体制是一个国家或地区的环境政策、制度和法律在国家或地区的运行机制。环境管理体制变迁是指伴随着环境管理制度的建立、运行、变迁和变革，而对环境管理组织机构及其权力配置进行的调整。中国改革开放以来，我国在不同时期根据经济发展需要，对环境管理体制进行了多次调整，目前正处于环境管理体制改革的关键时期。在现有的经济体制下，我国政府必须以生态文明为指导，根据政府、企业、公众三方利益主体的利益关系进行综合协调，以有效地实现不同主体利益冲突的均衡和统一。
1我国环境管理体制的变迁
1.1“条块分割”的环境管理体制
新中国成立之初，我国环境管理体制存在明显的“条块分割”特征。中央人民政府政务院于1952年11月20日发布了《关于统一规划、统一计划和统一安排国民经济建设的决定》，要求中央人民政府有关部门和地方各级人民政府密切配合，并制定了一系列有关环境保护工作的具体规定。1950年2月，政务院公布了《关于工业企业的组织和管理的决定》，要求各工业部门“必须根据国家计划指导下的自由生产”；1951年3月，政务院公布《关于加强环境保护工作的决定》，要求加强环境保护工作，实现国家工业化。在此之前，我国实行计划经济体制，由中央人民政府政务院统一规划、统一计划和统一安排国民经济建设。在经济增长方式上，重工业优先发展战略导致大量工业污染向环境转移，形成了较为严重的环境问题。
为解决环境问题，1953年8月14日政务院第60次政务会议通过了《关于治理污染问题的决定》。该决定提出了治理污染问题的原则和办法：一是强调要以工业为重点；二是统一规划；三是统一领导、综合防治；四是因地制宜、分类指导；五是依靠群众、全民参加；六是各地区、各部门分工负责。随后，中共中央和国务院发布了《关于工业企业组织管理工作的决定》。根据《决定》要求，我国设立了国家环境保护局（以下简称“国家环保总局”）。由国务院环境保护委员会统一领导全国环境保护工作。至此，“条块分割”的环境管理体制基本形成。
1.2“地方保护主义”的环境管理体制
改革开放初期，我国的经济发展模式主要依靠“出口导向型”和“两头在外”的劳动密集型工业。随着工业生产的发展，污染问题逐渐暴露出来，治理污染的压力也随之增大。为了提高环境保护水平，我国实行了排污收费制度，并不断完善排污收费制度。地方政府出于地方经济利益的考虑，往往通过各种方式将排污费转嫁给企业，形成了“地方保护主义”。在这一阶段，由于环保部门的地位和作用没有被充分发挥出来，在很大程度上成为了环境治理的“短板”。在经济体制改革过程中，我国开始推行“政企分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”的“四个分开”原则。在此背景下，我国环境管理体制发生了重要变化。
根据“四个分开”原则，环保部门与其他相关部门之间的关系也进行了相应调整。比如，环保部门之间的关系是“一套人马两块牌子”，即环保部门在环境治理过程中是以政府的身份进行监管；而其他相关部门则是以市场主体的身份对环境保护进行监管。在环境管理实践中，环保部门与其他相关部门之间也存在一定的矛盾。比如，在“大气十条”、“水十条”等政策中，环保部门的主要职责是“监督管理工业污染防治”。但实际上，相关部门之间也存在一定的利益冲突。为了推动环保工作的开展，其他相关部门需要积极参与到环境管理工作中来，从而形成了“政府主导、社会参与”的环境管理模式。
1.3“统一监督与部门分工相结合”的环境管理体制
1978年，党的十一届三中全会确定了以经济建设为中心的基本路线，开始了经济体制改革的征程。随着我国社会主义市场经济体制的建立，环境问题也开始逐渐引起社会各界的关注。1987年，国务院颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，我国环境保护工作进入了法制化轨道。1993年12月，八届全国人大常委会第四次会议通过了《关于在全国建立健全环境保护行政管理体制的决定》，从1994年起，我国环境管理体制进行了一系列改革，包括环保系统内的机构改革、职能调整和人员分流等。1999年6月，国务院办公厅印发《关于对国家环境保护总局机构设置及主要职责调整建议的批复》，决定撤销国家环境保护总局，由环境保护部统一领导全国环境保护工作。2002年10月，党的十六大报告指出：“加强和改善宏观调控……健全统一、协调、权威的宏观调控体系。要加强国家环境保护行政管理职能……强化流域、区域等各方面环境管理职能。”
2我国环境管理体制经济特征分析
2.1经济体制与环境管理体制的关系
我国环境管理体制改革经历了萌芽阶段（1978—1984年）、探索阶段（1985—1992年）、发展阶段（1992—2002年）和完善阶段（2002至今）。改革开放初期，由于国家对经济建设和环境保护关系的认识不足，环境管理体制尚未形成，政府环境管理部门的设置基本上是为了适应当时的经济体制。从1984年开始，我国政府对经济体制进行了一系列重大改革，尤其是实行了“政企分开”和“政资分开”的企业改革政策，这为我国环境管理体制的建立奠定了基础。1992年邓小平南巡讲话以后，我国开始把发展作为党和国家的第一要务，以经济建设为中心，在不断深化经济体制改革的同时，也在不断地推进环境管理体制的改革。中国加入 WTO后，中国逐步融入世界经济体系中来，并在经济全球化的背景下发挥越来越重要的作用。因此，中国环境管理体制改革面临着国际和国内两方面的压力。国际压力主要来自两个方面：一方面是国外对中国环境保护工作进行指责和批评；另一方面是发展中国家对中国环境管理体制进行批评和质疑。我国作为发展中大国，必须以一种负责任的态度来处理国际间的环境事务。因此，我国在参与全球治理、进行国际合作与交流的同时，也需要在国内加强环境保护工作。与世界各国相比，中国目前经济体制还是处于计划经济向市场经济转轨过程中，其改革措施仍受到传统计划经济体制下资源配置方式和管理方式的影响。因此在经济体制改革中必须坚持“以人为本”、“科学发展观”和“生态文明”等理念。因此，在现阶段我国环境管理体制改革应坚持以经济体制改革为基础和中心。
2.2改革开放前的计划经济体制下，政府对环境保护的经济控制
新中国成立后，在计划经济体制下，政府实行的是一种“大锅饭”式的经济政策。这种经济政策，从宏观上看，有利于增加国家财政收入，提高人民生活水平；从微观上看，也有利于企业的发展。但是，这种“大锅饭”式的经济政策也导致了企业缺乏积极性，严重制约了生产力的发展。
由于当时中国还处于社会主义初级阶段，经济落后、物质匮乏、技术落后、基础设施建设薄弱，环境保护工作更是无从谈起。当时我国政府采取“高污染、高消耗、低效益”的发展方式。由于我国资源条件差，重工业发展不能建立在自然资源丰富的基础上，加之人口众多，环境污染相当严重。当时中国经济发展所需的主要资源有：煤、石油、铁等；主要污染物有：二氧化硫、烟粉尘、重金属等；环境污染主要表现在：大气污染、水污染和土壤污染。其中大气污染包括空气中有害气体（二氧化硫）和颗粒物（烟尘）对人体健康造成危害；水污染包括水体受到严重污染以及有毒物质对水体的污染；土壤污染主要是指污染物在土壤中的积累和残留对生态系统和人体健康造成危害。以上几种污染物都严重制约了我国经济发展和人民生活水平的提高。在这种“大锅饭”式的经济体制下，政府对环境保护实行经济控制是当时的一种必然选择。
2.3实行市场经济体制后，企业成为环保主体
随着我国社会主义市场经济体制的建立和发展，中国环境管理体制也开始向以“政府主导，企业为主，市场调节”的方向转变。中国环境管理体制的变化反映出经济体制改革的进程，同时也反映出中国环境管理体制改革与经济体制改革的互动关系。从根本上讲，这种互动关系是基于生产力与生产关系相统一这一马克思主义经济学理论之上的。这种互动关系既有经济方面的因素，也有政治方面的因素。中国环境管理体制改革所表现出来的这种互动关系是中国社会主义市场经济体制下政府主导型管理模式的反映[1]。
2.4公众参与是市场经济条件下环境保护的基本理念
公众参与是指公民通过参与环境保护，以直接或间接的方式维护自身利益的行为。公众参与环境保护，就是使公众了解环境保护的政策、法规和实施情况，并表达自己对环境保护的意见，促进政府有关部门改进工作、提高行政效能。
公众参与环境保护，有两种途径：一是公民通过自己的行为参与到环境保护中来。如在我国，公民可以通过参加各种形式的环保活动、举报污染或破坏环境的行为以及向政府有关部门提出建议和投诉等方式来参与。二是政府通过对公众参与环境保护的意愿、动机进行调查和评估，通过各种手段积极鼓励公众参与到环境保护中来[2]。
我国于1988年建立了“公众参与”制度，该制度确立了在市场经济条件下政府与公民之间的关系模式。但是由于种种原因，我国在实践中没有建立起有效的公众参与制度。目前，中国已经开始探索建立公众参与制度。要建立有效的公众参与制度，必须对公众参与行为进行规范和监督，把公众参与与法律法规结合起来[3]。
2.5我国生态文明建设与政府环境管理的协调发展
随着我国生态文明建设的深入开展，政府环境管理与生态文明建设之间的协调发展也成为新时期环境管理体制改革的重要内容。因此，生态文明建设与政府环境管理之间的协调发展就显得尤为重要。在这一过程中，需要解决好三个基本问题：一是如何将生态文明建设与政府环境管理进行有效整合；二是如何促进生态文明建设与政府环境管理在运行机制、制度创新上的协调；三是如何在实现生态文明建设目标的基础上，通过政府环境管理制度的创新促进经济社会的可持续发展。在这三个问题中，我们可以从生态文明建设与政府环境管理之间的协调发展入手，建立一种既能发挥生态文明建设优势又能促进政府环境管理水平提高的协调发展模式[4]。
结语：我国环境管理体制在不同阶段呈现出不同的特点，体现出不同的经济特征。改革开放前，我国环境管理体制的主要特点是政府包揽一切，对环境保护缺乏足够的重视和投入，环境问题主要由政府承担。改革开放后，随着经济增长方式的转变，我国环境问题开始由政府主导转变为社会与政府共同治理，政府逐步退出对环境保护的干预。同时，随着经济发展目标由单一经济增长转向经济社会可持续发展，我国环境管理体制的主要特点也发生了变化，体现出明显的从单一环境目标向社会与经济发展目标转变、从强制性制度变迁向诱致性制度变迁转变、从一元主导向多元主体共同治理转变、从政府主导向市场主导转变的特点。
参考文献：
[1]曹洪军,王俊淇.我国环境管理体制变迁及其经济特征分析[J].湖南社会科学,2022(03):58-66.
[2]段新,戴胜利,乔杰.新中国成立以来环境管理体制的变迁:历程与逻辑[J].四川行政学院学报,2020(04):49-60.
[3]张则行,何精华.党的十八大以来我国环境管理体制的重塑路径研究——基于组织“内部控制”视角的分析框架[J].中国行政管理,2020(07):22-27.
[4]王清军.我国流域生态环境管理体制:变革与发展[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2019,58(06):75-86.