一、收回集体土地使用权的条件
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。当满足特定条件时，可以依据法定途径收回集体土地使用权。根据《土地管理法》及《村民委员会组织法》的规定，集体经济组织收回集体土地使用权，应当符合四个基本条件：
一是符合法定情形，根据《土地管理法》的规定，有三种法定情形可以收回集体土地使用权，分别为：为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；不按照批准的用途使用土地的；因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。其中较为常见且矛盾突出的为第一种情形，即因公共利益而收回集体土地的情形，本文亦聚焦于此类情形进行探讨。
二是集体经济组织民主表决通过，根据《村民委员会组织法》，涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理。召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。收回集体土地使用无疑涉及村民的重大利益，需要经过村民会议民主表决决议后方能启动。
三是有批准权的人民政府批准，在符合公共利益的前提下，经村民会议民主表决通过，由集体经济组织报原批准用地的人民政府批准。
四是给与土地使用权人适当补偿，根据房地一体的原则，收回集体土地使用权，地上房屋一并收回。对土地使用权人、房屋所有权人应当给与公平的补偿。
满足上述条件后，集体经济组织方可作出收回集体土地使用权的决定。
二、收回集体土地使用权的两种实务模式
（一）通过民事诉讼申请强制执行
1.操作路径
通过民事诉讼申请强制执行的核心理念，是将收回集体土地视为集体经济组织的自治事项。集体经济组织将旧村改造视为因乡村公共设施和公益事业建设等原因需要使用土地的情形，根据《村民委员会组织法》的规定进行民主表决后，按照《土地管理法》的要求报原批准用地的人民政府批准，进行合理补偿后，作出收回集体土地使用权的决定。若土地使用权人不履行集体决定，集体经济组织作为原告向土地使用权人提起民事诉讼。集体经济组织经法院判决胜诉后，向人民法院申请强制执行收回集体土地使用权。
2.实务案例
某市某集体经济组织是经广州市某区人民政府批准，由某市某村民委员会改制而成的经济实体。基于建设国际化大都市及完善某市政建设的考虑，某市两级政府经过多年酝酿，决定将该集体经济组城中村的改造作为解决城中村相关问题的首个试点工程。根据市、区两级政府的有关批复，作为原用地单位和拆迁安置工作的实施单位，某集体经济组织经全体村民代表表决最终高票通过了《改造实施方案》和《补偿安置方案》。其后，某集体经济组织发出致全体村民、住户的《通知》，要求改造区域内村民限期全面清场完毕，逾期未搬迁则启动改造方案中关于收回集体土地使用权的内容。由于个别村民在上述搬限期内拒签拆迁安置补偿协议并拒绝交付土地，某集体经济组织遂起诉要求立即清空位于宅基地房屋，交付给其用于拆除。人民法院经审理认为，《改造实施方案》及《补偿安置方案》符合村民的整体利益，亦不损害宅基地使用权人的合法权益，且经某市、天河区两级政府的批准同意实施，某集体经济组织诉请理由成立，故判决支持诉讼请求。
判决生效后，为避免强制执行造成矛盾激化，带来社会不良影响，人民法院组织当事人进行执行和解。执行法官全面细致了解各个当事人的要求、背景情况、性格特点、家庭情况等一切细节，并走访了旧村改造有关工作部门，为执行和解工作奠定了基础。同时，执行法官用足用好法律规定，以情动人、以理服人，从维护当事人自身利益出发，积极做好说服解释工作，最终促成各方当事人达成和解，某集体经济组织宅基地旧屋拆迁全部完毕。
3.存在争议
（1）因旧村改造收回集体土地使用权是否满足公共利益的要求
旧村改造中，收回集体土地使用权是否符合《土地管理法》第六十六条第一款关于乡村公共设施和公益事业建设的要求存在争议。最新修改的《土地管理法》第一次在法的层面对“公共利益”进行了明确界定[1]。仅限于军事、外交、能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设；科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业；扶贫搬迁、保障性安居工程建设用地；城镇建设用地范围内实施成片开发建设用地。如直接套用法律条文，则旧村改造不在该条规定范围之内，不符合《土地管理法》对“公共利益”的界定，是对征地制度改革、缩小征地范围采取的是稳妥审慎的做法[2]，仅适用于集体土地征收并不适用旧村改造。
在审判实务中，各级人民法院对旧村改造是否符合公共利益属性有较为一致的看法。例如，最高人民法院行政裁定书中明确指出，“实施旧村改造，改善村民居住环境，提升村民生活水平，符合公共利益属性”。河北省高级人民法院行政判决书明确指出：“收回宅基地使用权目的是为旧村改造，提升广大村民的生活环境，是符合绝大多数村民的利益的，具有公共利益属性”[3]。
（2）集体经济组织怠于启动土地收回程序
根据《村民委员会组织法》，收回土地使用权属于涉及村民利益的重大事项，应当经村民会议表决通过。实务中，存在两重利益纠葛，一重为集体土地使用权人对补偿利益的最大化追求，二重为集体经济组织成员对自身利益的考量。同时，集体经济组织又与上述两重利益关系交互捆绑，利益诉求高且多方利益难以协调，集体经济组织往往怠于启动土地收回程序。
（3）启动强制执行程序存在障碍
集体经济组织作出收回土地使用权决议后，若土地使用权人拒不交出土地，则需要村集体经济组织向该使用权人提起民事诉讼。取得胜诉判决后，村集体经济组织申请人民法院强制执行收回集体土地使用权。在司法实质性化解纠纷实践中，各地法院在各时段的做法不一，大部分法院不支持土地使用权人限期搬迁收回集体宅基地使用权的诉请。村集体作为集体土地的所有权人，因收回自有土地使用权产生的纠纷属于民事纠纷，收回程序合法，得到法院的支持后，依法有权申请强制执行收回集体土地使用权有上位法作为依据，难点在如何发挥法院裁判和强制执行职能[4]。
（二）通过行政管理申请强制执行
1.操作路径
通过行政管理申请强制执行的核心理念，是将收回集体土地视为政府土地管理事项。集体经济组进行民主表决、按照《土地管理法》的要求报原批准用地的人民政府批准、进行合理补偿、作出收回集体土地使用权的决定的程序要求与民事诉讼相同。不同之处在于，若土地使用权人不履行集体决定，行政管理部门基于批准收回集体土地使用权的行为，以《行政强制法》为依据，申请人民法院强制执行收回集体土地使用权。
2.实务案例
司法观点一认为，集体经济组织收回土地使用权报经原批准用地的人民政府批准，属于法律、法规、规章授权履行行政管理职责的行为，属于行政行为。根据《土地管理法》第六十六条第一款和《村民委员会组织法》第二条第一款规定，农村集体经济组织收回土地使用权的前提条件是报经原批准用地的人民政府批准。农村集体经济组织作出的收回土地使用权决定只有报经原批准用地的人民政府批准，该收回土地使用权决定才属于法律、法规、规章授权履行行政管理职责的行为，属于行政行为。
司法观点二认为，村委会依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的授权，行使行政管理职权作出收回原告集体土地的决定，对外发生法律效力，对原告权利义务产生实际影响。 收回集体土地使用权，区政府作出批复后，区自然资源局依法向街道办事处作出《关于同意依法收回集体土地使用权的回复》，街道办事处依法向村委会作出《关于依法收回某某庄村改造片区范围内集体土地使用权的回复》，后某某庄村委会向原告作出《限期搬迁并腾空交回集体土地通知书》。因此，对原告权利义务产生实际影响的是某某庄村委会依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的授权，行使行政管理职权对原告作出的收回原告集体土地的决定。
司法观点三认为，村民委员会依法在宅基地用地申请审批程序中具有一定的法定职权，属于行政法上“法律、法规授权的组织”，村民向其提出申请未获受理时，村民委员会可以作为行政诉讼的被告，其行为应当纳入行政诉讼的受案范围。在村民认为村民委员会拒绝接收宅基地使用申请并拒绝提出意见，致使宅基地审批程序无法向前推进时，村民委员会可以作为行政诉讼的被告，其行为应当纳入行政诉讼的受案范围。
司法观点四认为，村民委员会在履行宅基地上报审核职责过程中属于法律、法规授权的行政主体，故具有行政主体资格。村民委员会拒绝将村民的建房申请上报镇政府的行为属于对本村集体所有的财产进行组织和管理的行为。在从事这种行为时，村民委员会属于法律、法规授权的行政主体,即授权性行政主体。村民委员会作为基层群众性自治组织，在履行宅基地上报审核职责过程中作出答复的行为是行政行为。故该村委会具有行政主体资格，能够成为行政复议的被申请人。
3.存在争议
此路径的争议焦点集中于集体经济组织是否具有行政主体资格，能否作为行政主体依据《行政强制法》向人民法院申请强制执行。集体经济组织自身的性质为自治组织，因此从表面上看，其不具有行政主体资格。《行政诉讼法》第二条第二款规定，前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。《适用解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。因此，当集体经济组织基于行政管理部门授权履行行为的时候，应当将其视为行政主体。
三、收回集体土地使用权的路径选择
（一）民事诉讼途径申请强制执行的条件
“三旧”改造作为我国经济社会建设的重要内容之一，实现“三旧”改造工作在法治轨道上不断推进，是深入贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，贯彻落实全面依法治国重大决策部署的必然要求[5]。村集体作为集体土地的所有权人，因收回自有土地使用权产生纠纷，法院应当受理。类似案件的难点在于判决最终要落地，如何执行才能即保障生效判决的刚性，又能维护社会的稳定团结，需要执行时从维护当事人自身利益出发，积极做好说服解释工作，最终促成各方当事人达成和解。在法院人力有限的情况下，建立裁执分离制度，由法院作出执行裁定书，并在裁定书中明确由政府部门组织实施。
（二）集体经济组织认定为行政诉讼案件被告的条件
集体经济组织依据法律法规授权行使行政管理职能，认定为行政诉讼被告符合以下条件：
1.法律授权行使行政管理职能。《土地管理法》第十一条的规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理”。集体经济组织与成员之间并不是一种平等的主体关系，而是一种管理和被管理的行政法律关系，体现为集体经济组织的利益与个体成员之间的利益的调整或再分配，属于公共管理职能。集体经济组织对集体土地的管理权是依据法律授权进行的，实质上是一种行政管理职能，属于法律授权的行为。
2.集体经济组织自己的名义行使法律所授职能，并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任。
3.集体经济组织非行使行政管理职能的情形，不具有行政法上的行政主体地位。农村集体经济组织作为民事主体从事的行为仍然属于民事案件的范畴。
综上所述，民事诉讼路径及行政管理路径均具备上位法依据，不论选择何种路径，在实务层面都需要各部门合力，从底层逻辑出发，方能在旧村改造中顺利收回集体土地使用权。
参考文献
[1]唐健.对新《土地管理法》界定公共利益缩小征地范围的认识[J].中国土地，2020（2）
[2]唐健.对新《土地管理法》界定公共利益缩小征地范围的认识[J].中国土地，2020（2）
[3]龚军伟.孙琳.广东省“三旧”改造动迁纠纷解决机制探析[J].河南省司法警官学院学报，2022（6）
[4]龚军伟.孙琳.广东省“三旧”改造动迁纠纷解决机制探析[J].河南省司法警官学院学报，2022（6）
[5]刘国臻.“三旧”改造法治化研究——以广东为例[J].学术研究，2021（9）
