引言：2004年7月，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，明确要求对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。政府项目代建制是指政府通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。长期以来，我国政府投资项目存在着“超规模、超标准、超投资”的“三超”现象，实行代建制有利于转变政府职能，克服“三超”问题，自建制模式已难以适应当前经济社会高速发展的需要，因此，代建制管理模式应运而生。
一、实行代建制管理模式的必要性
（一）引入社会资源，完善约束机制
实行代建制，引入社会资源，能够更好的实现“建、管、用”三权分离，对投资预算形成了硬约束。在这一制度下，代建项目竣工交付后，代建单位也与项目竣工后的使用收益没有关系，这样防止了代建单位为谋取自身利益而任意提高设计标准、扩大施工规模。在政府投资的项目中引入社会资源，使相关各方主体的责、权、义关系得以理顺，推动了政府职能的转变，使政府能够更好地对投资建设项目进行管理、监督和约束，有效遏制寻租腐败现象的发生。
（二）发挥技术优势，项目专业化管理
政府通过招投标的方式选取代建管理单位，并签订委托代建合同，使得代建单位在相关约束下更好的遵守国家相关法律法规，严格按照项目施工建设程序办事，其管理行为也会更加透明更加规范。
（三）引入市场竞争机制，实现资源合理有效配置
对政府投资项目采用招投标的方式进行，一方面可以使市场竞争机制的作用得以充分的发挥，实现项目管理成本的降低和项目投资收益的提高，另一方面，通过市场对资源进行优化配置的作用，来完成代建过程中各种社会资源的有效合理配置。
二、我国代建制及财务管理的现状

目前国内一些省市如北京、上海、广东等地纷纷推行“代建制”，已取得显著成效。推行代建制，能够实现专业化建设管理，最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。
然而在推行代建制过程中，也存在着不少问题。由于运用代建制，项目的组织实施工作由项目管理公司来完成，前期工作最大难点是大量的房屋拆迁和土地征用问题，而过去这些依靠的是政府强有力的政策去执行，现在改为管理公司执行，作为企业，在这方面往往是举步维艰并且花费在房屋动迁的费用相比以前要高出不少，对工程总投资会造成不利的局面。虽然根据政府体制改革的要求，代建制企业正在转型改制，但从整体看，政企不分、产权不明、责权利不清的现象依然存在。另一方面，代建制行业中的项目管理人员虽然专业性较强，但知识面偏窄，综合协调管理能力较弱，缺少复合型人才。
当前代建制还处于初级发展阶段，与高速发展的市场经济环境还有许多不适应的地方，从理论到实践都需要不断完善，推行代建制是个复杂的系统工程，它需要多轮趋动，全方面协调运转。因此，代建制的完善还需要一定的时间考验。
实行代建制后，使得建设单位从全程参与工程管理中解脱出来，能够全身心投入到工程项目的融资和投资规划中去。这虽然很大程度上减轻了建设单位的管理任务，但同时也出现了工程项目融资和工程项目建设资金使用脱节的情况。建设单位融资的时点很重要，如果提前或者滞后融资都会对建设单位及工程项目造成一定的影响。
三、代建制实行过程中存在的主要问题：
（一）城市基础设施资产确认为自有资产，引起资产虚增
根据新企业会计准则等规定，代建公司发生的支出通过“工程施工”与“开发成本”科目归集，资产交付后反映在资产负责表其他资产项目上，收到的财政拨款计入专项应付款，在项目竣工验收后也未将工程支出与财政拨款冲销，造成了资产和负债的虚增，不能反映企业真实的资产负债情况。
（二）代建公益性资产所承担的土地使用税及房产税税负较大
代建公司代建的公益性资产，其土地使用权及房产权都在代建公司，实则政府无偿办公使用，税务机关根据法规免征土地使用税及房产税。政府机关作为免税单位免征土地使用税及房产税，而平台公司作为权属所有人需缴纳土地使用税及房产税，增加代建公司税收负担。
（三）代建管理费取费偏低，相关激励措施不明显
代建单位通过与建设单位签订代建合同，代表其管理从项目筹备到交付使用的全过程，并获取代建管理报酬。在代建管理过程中，代建管理费取费偏低、激励措施不明显的问题依然存在，一方面，按照目前代建管理费的计算方式，代建管理费通常是以代建项目概算扣除土地征收、迁移补偿等为取得土地使用权而发生的费用为基数差额累进分档计算，最高不能超过基数的2%。但对于一些投资金额小、投入精力较多的项目来说代建管理费明显偏低，有的甚至低于项目监理费，不足以补偿代建单位为项目所付出的人力、物力及承担的风险。另一方面，代建合同中较少约定相关激励措施，代建单位即使将代建项目的成本、质量、工期、安全等管理的非常好，使代建项目决算投资比合同约定投资少，也无法获得额外的激励报酬。
（四）代建制各方相关的责权利关系不明确
目前代建制正处于初期发展阶段，无相关法律法规明确代建制的具体操作，也没有相关代建合同的示范文本，代建各方的责权利不清。主要表现为：一是代建单位法律地位不明确，以致在招投标时被质疑，造成工作被动。二是使用单位过多干涉代建单位的工作，代建各方的责权利不清，管理主体不明确，造成项目纠纷，给财务管理带来困难。
（五）项目管理人员缺乏综合协调管理能力
代建制行业中的项目管理人员的专业性水平都较高，现场实践经验也很丰富，可接触的知识面相对偏窄，综合协调管理能力偏弱，尤其在经济、商务、管理及法律等知识方面相对不足，缺少项目经理、双语人才、复合型人才，而熟悉国际法律，能够从事国际工程咨询的人才就更少了。
（六）融资时点与工程项目建设资金需求不匹配
实行代建制后，建设单位从全程参与项目管理到全身心投入项目投融资，出现了工程项目融资和工程项目建设资金使用脱节的问题，如果提前融资，一旦工程项目使用资金小于融资额，就会造成资源浪费，增加建设单位融资成本，如果滞后融资，融资资金跟不上工程建设的步伐，使得工程建设资金不足，就会影响工程建设的进度。
四、政府投资项目代建制管理的完善对策
（一）据资产要素的属性确认城市基础设施资产
资产是指由企业过去的交易或事项形成的、由企业拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源。城市基础设施虽然名义上产权归属于代建公司，代建公司负责代建代管，建设成本及后续的管理维护和改扩建支出由政府通过财政拨款全额负担，这类资产本身不能为代建公司带来未来的经济利益流入，不符合资产的定义，建议代建公司在账面上反映收到财政拨款及从拨款中支出项目建设款项，项目竣工验收后应按规定程序核销该财政拨款，其会计核算不能使资产及负债同时虚增。
在某些情况下，城市基础设施提升了一级市场土地价值及二级市场房地产业销售及租赁价格，当代建公司兼有区内土地一级开发职能，可以从政府对土地使用权出让的收益中获取一定分成时或是其自身及子公司在直接从事区内房地产项目开发的情况下，这些城市基础设施就间接带来了经济利益的流入，符合资产确认条件的，应该确认为资产。
（二）代建的公益性资产应免征土地使用税及房产税
根据国家相关法规，免税单位自用的土地及房产免纳土地使用税及房产税，同时也规定了免税单位无偿使用纳税单位的土地及房产免征土地使用税及房产税。事实上，纳税单位（代建公司）为这些免税单位缴纳了大量的土地使用税及房产税，却没有考虑这些房产是免税单位办公及公务用房。代建公司代建的城市基础设施虽其为权属所有人，实则是免税单位办公使用，按照实质重于形式的原则，是否应该免纳代建公司的土地使用税及房产税，税务机关应出台相应的制度文件对这些情况进一步明确。
（三）制定和优化代建管理费的取费机制
代建单位的主要收入来源是代建管理费。因此，完善代建管理费的取费机制十分重要。首先，为了使代建单位承担的管理内容、风险与取得的收益相匹配，建议根据项目投资规模、管理难度、类别等有区分地设置不同的取费标准。其次，为了激发代建单位管理的积极性，建议在代建合同中约定相关的激励措施。如果决算投资比合同约定投资有节余，且该节余是通过代建单位优化设计、加强管理等形成的，可以按节余资金一定的比例对代建单位进行奖励，激发其工作的积极性。
（四）明确代建制各方的责权利
政府应出台相关完善的代建制管理办法，明确各方的责权利关系，促进代建制健康、有序发展。代建制的主管部门应由直接管理改为间接管理，避免过多介入具体事务。应进一步明确使用单位职责，在代建制实行过程中精准定位自己并承担相应责任，避免出现越权干预项目管理单位的行为。
（五）加大力度提升项目管理人员综合能力
代建单位应该加强对项目管理人员全方位能力的提升，定期开展经济、商务、管理、法律等方面知识的培训并进行相应测试，使其能够理论联系实践，不断提升工作效率，更好更快地完成工程建设项目，为代建单位争取更大的经济利益。
（六）建设单位应加强与代建单位的沟通与合作
建设单位应加强对代建单位的监管，实时跟进工程项目进展情况，全方位掌握工程项目的资金使用的需求情况，寻求合适的融资时机，使工程项目融资和工程项目建设资金使用接轨。
五、结语
总之，目前代建制在一些相关项目中的应运越来越广泛，代建制也能为项目带来更多的利益。面对目前代建单位代建项目财务管理中存在的问题，我们必须积极采取有效措施来解决，保证代建单位代建项目财务管理顺利进行，从而为代建单位争取更多的经济利益。
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